El Título I, del Libro IV de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECrim), se titula Del modo de proceder cuando fuere procesado un Senador o Diputado a Cortes. Tras que la LECrim acabe con la regulación de lo que es comúnmente llamado el Procedimiento Ordinario, procedimiento que aplica de forma supletoria a la regulación del resto, empiezan aquellos artículos dedicados a los procedimientos especiales que ocupan su Libro IV.
El primero de ellos, es el procedimiento que regula aquellas particularidades que regirán cuando el sujeto sometido al proceso se trate de un miembro del Senado o las Cortes. Procedimiento que se encuentra regulado de forma deficitaria, a pesar de que la LECrim no es la única que trata de regularlo, por eso la jurisprudencia de los tribunales españolas ha jugado un papel fundamental a la hora de paliar esos deficits. De las tres normas que fundamentalmente lo regulan, la Constitución Española (CE), la LECrim y la Ley de 9 de febrero de 1912, sólo la primera es producto de la actual democracia, este dato nos puede servir para hacernos una idea de donde proviene esa carencia en la regulación de este procedimiento. Si bien es cierto, que a las anteriores tres normas debemos añadir el Reglamento del Congreso de los Diputados y el Reglamento del Senado, que contribuyen con alguno de sus artículos a completar la anterior regulación.
Debemos partir de la CE, para empezar a conocer las particularidades de este procedimiento. En su artículo 71 recoge dos prerrogativas, la inviolabilidad y la inmunidad. La primera, supone la irresponsabilidad penal de los Diputados y Senadores por las opiniones manifestadas o los votos emitidos en el ejercicio de sus funciones parlamentarias. La segunda, es un mecanismo de protección de los mismos, frente a cualquier detención (salvo flagrante delito), o frente al sometimiento a un proceso penal. Es la segunda, la que está relacionada con el este procedimiento, que en realidad no se trata más que de la obtención de la autorización de la Camara respectiva, Congreso o Senado, para poder proceder al procesamiento (art. 384 LECrim) o imputación (art. 775 LECrim) de un diputado o senador. Aunque, la CE no se ha parado ahí a la hora de blindar la representación parlamentaria, en el apartado tercero del art. 71 se añade un aforamiento que la LECrim no menciona, pero que sí está recogido en la Ley de 9 de Febrero de 1912, En las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
Llegados este punto lo mejor es plantearnos varias cuestiones importantes y tratar de irlas respondiendo una a una. ¿Dónde se debería interponer una querella o denuncia que atribuya hechos delictivos a un senador o diputado?, ¿qué pasa si en la denuncia o querella unos son aforados y otros no?, ¿y si en la denuncia o querella no aparecen diputados o senadores pero como consecuencia de la investigación abierta aparecen indicios de su criminalidad?, ¿en que momento se necesita la autorización de la respectiva cámara?, ¿se necesita autorización de las cámaras para someter a un diputado o senador a una medida cautelar personal?, ¿gozan los diputados autonómicos de la misma inmunidad?, ¿el aforamiento es para delitos y faltas, o sólo para los primeros?, ¿qué pasa si no se concede la autorización de la respectiva cámara para procesar?, ¿y si el denunciado o querellado es un Eurodiputado?
- ¿Dónde se debería interponer una querella o denuncia que atribuya hechos delictivos a un senador o diputado?
Para responder esta pregunta, debemos partir del carácter improrrogable de la jurisdicción penal (art. 8 LECrim), es decir, corresponde al órgano jurisdiccional, de cualquier clase que sea, el derecho-deber de examinar de oficio su propia competencia objetiva, funcional y territorial y también debemos de tener en cuenta el derecho fundamental que todos tienen al juez ordinario predeterminado por la ley (art. 24.2 CE). En este sentido, el art. 14.2 LECrim, atribuye, como regla general, la instrucción de las causas, el Juez de Instrucción del partido en que el delito se hubiere cometido, o el Juez de Violencia sobre la Mujer, o el Juez Central de Instrucción respecto de los delitos que la Ley determine, pero de acuerdo al mismo precepto, esas reglas generales cederán los casos que expresa y limitadamente atribuyen la Constitución y las leyes a Jueces y Tribunales determinados. Una de esas excepciones, es el artículo 57.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), que atribuye al Tribunal Supremo la instrucción y enjuiciamiento de las causas contra el Presidente del Gobierno, Presidentes del Congreso y del Senado, Presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial, Presidente del Tribunal Constitucional, miembros del Gobierno, Diputados y Senadores, Vocales del Consejo General del Poder Judicial, Magistrados del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, Presidente de la Audiencia Nacional y de cualquiera de sus Salas y de los Tribunales Superiores de Justicia, Fiscal General del Estado, Fiscales de Sala del Tribunal Supremo, Fiscal Europeo, Presidente y Consejeros del Tribunal de Cuentas, Presidente y Consejeros del Consejo de Estado y Defensor del Pueblo, así como de las causas que, en su caso, determinen los Estatutos de Autonomía. Por tanto, para conocer de las causas contra Senadores y Diputados será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
A lo anterior debemos de añadir los dispuesto en el art. 4 de la Ley de 9 de Febrero de 1912, según el Las denuncias o querellas contra Senadores o Diputados, se formularán ante el Tribunal Supremo.
Parece que no sólo hemos respondido a nuestra pregunta, sino que además lo hemos hecho de una forma satisfactoria. Sin embargo, es eso, únicamente apariencia, porque nada en relación a este procedimiento parece claro. El la Sala Segunda del Tribunal Supremo, ha estimado que las excepciones contempladas en el art. 57.2 LOPJ, deben ser interpretadas de una forma restrictiva, únicamente siendo de aplicación cuando existan fuertes indicios de la comisión de un delito por parte de una persona aforada. En otras palabras, la denuncia o querella, deberá interponerse ante el órgano judicial que tiene atribuida la competencia con carácter general, es decir, la que atribuye el art. 14.2 de la LECrim, y sólo si tras ser admitida la denuncia o querella, porque en ella aparecen relatados hechos tipificables conforme algún artículo del Código Penal y además tienen apariencia de verosímiles, aparecen durante la instrucción fuertes evidencias que atribuyan un delito a un aforado, estará justificada la intervención del Tribunal Supremo. Encontramos diversos ejemplos de esta doctrina en nuestra jurisprudencia:
- ATS 4141/2009: Tal carácter excepcional justifica la interpretación restrictiva que ha de hacerse de las mismas, de modo que sólo se inician en este Tribunal Supremo tales procedimientos penales contra aforados cuando haya quedado individualizada la actividad delictiva concreta de la persona de que se trate y, además, exista algún indicio o principio de prueba que pudiera servir razonablemente de base para la imputación criminal que de esa conducta individualizada pudiera derivarse, añadiéndose que así lo exige, por un lado, la propia naturaleza de la función que desempeña el Tribunal Supremo, y, por otro lado, la necesidad de preservar la función pública que desempeña el aforado frente a denuncias o querellas no debidamente fundadas ( A. T.S. de 12/01/00, número de recurso 2490/99 ), de forma que en estos supuestos debe tramitarse el proceso penal ante el órgano judicial que sea competente conforme a las normas generales de nuestras leyes procesales y, si este órgano entendiera que hay indicios de responsabilidad criminal contra algún aforado, agotada la investigación en todo lo que fuere posible, sin dirigir el procedimiento contra éste, procederá a remitir a esta Sala la correspondiente exposición para que podamos resolver aquí, conforme a lo dispuesto en los artículos correspondientes ( A. T.S. de 04/01/02, número de recurso 06/01 ).
- ATS 16459/2021: No basta, por tanto, con la constatación puramente nominal de que un determinado hecho delictivo ha sido atribuido a un aforado. Resulta indispensable que el Juez instructor que pretende declinar su propia competencia, exponga las razones que determinarían la incoación por el Tribunal Supremo del procedimiento especial contemplado en los arts. 750 a 756 de la LECrim. Y esa exposición razonada ha de ser lo suficientemente exhaustiva como para delimitar -con toda la provisionalidad que es propia de un momento procesal como el presente- el alcance objetivo y subjetivo de los hechos.
- ¿Qué pasa si en la denuncia o querella unos son aforados y otros no?
Lo primero que tenemos que tener en cuenta a la hora de responder está pregunta, es que la querella y la denuncia son dos cosas completamente diferentes, aunque compartan el mismo fin, poner en conocimiento de la autoridad judicial la comisión de un crimen.
La denuncia está desprovista de formalidades, y pueden hacer ante el Ministerio Fiscal, Juez de Instrucción o funcionario policial más próximo, sin que sea relevante en ella cuestiones de competencia (art. 259 y art. 264 LECrim). En cambio, la querella si que está revestida de formalidades, y una de ellas es la de ser interpuesta ante el Juez de Instrucción competente (art. 272 LECrim). En el artículo 272 de la LECrim, encontramos que Si el querellado estuviere sometido por disposición especial de la Ley a determinado Tribunal, ante éste se interpondrá la querella. Y mismo artículo luego añade, Lo mismo se hará cuando fueren varios los querellados por un mismo delito o por dos o más conexos y alguno de aquéllos estuviere sometido excepcionalmente a un Tribunal que no fuere el llamado a conocer, por regla general, del delito.
Fácil, ¿no? si son varios los denunciados o querellados y solo alguno es aforado, la denuncia debería poder interponerse ante cualquier juez de instrucción, funcionario fiscal o policial, y la querella deberá interponerse ante el Tribunal Supremo conforme a las reglas del art. 57.2 de la LOPJ. Sin embargo, aunque esa pueda parecer la respuesta no sólo lógica, sino aparentemente con todos preceptos legales a su favor, volvemos a chocar con la doctrina que hemos expuesto en la primera pregunta. El Tribunal Supremo ha entendido que las excepciones a las reglas generales de competencia del art. 14 de la LECrim han de interpretarse restrictivamente, y por tanto, sólo tras de que existan fuertes indicios que atribuyan la responsabilidad de un crimen a un aforado, entrará en juego su competencia. Por tanto, al igual que en el caso anterior, siguiendo la doctrina de la Sala Segunda del Tribunal Supremo, la querella deberá interponerse ante el órgano judicial que sea competente conforme a las normas generales de atribución de competencia, y una vez aparezcan suficientes indicios de criminalidad contra el aforado o aforados el Juez de Instrucción deberá declinar de forma motivada su competencia en favor del Tribunal Supremo para que conozca de la causa tanto contra los aforados como los no aforados en virtud del art. 272.3 LECrim.
- ¿Y si en la denuncia o querella no aparecen diputados o senadores pero como consecuencia de la investigación abierta aparecen indicios de su criminalidad?
La respuesta a esta pregunta, debe seguir la misma pauta que hemos seguido para responder las otras dos anteriores. Una vez admitidas a trámite a la denuncias o querella (art. 269 y art. 313 LECrim) por el Juez Instructor que tenga atribuida la competencia (art. 14.2 LECrim), debe abrirse una investigación y tan pronto de esta instrucción resulten fuertes indicios de criminalidad contra un aforado, el Juez Instructor deberá declinar de forma motivada su competencia en favor del Tribunal Supremo.
- ¿En que momento se necesita la autorización de la respectiva cámara?
Esta es una pregunta clave, pues dependiendo de en que fase se encuentre el procedimiento será necesaria la autorización de la respectiva cámara o no.
Para responder a esta pregunta, lo mejor es atender a la literalidad del art. 71.2 de la CE, No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva. Términos que se repiten en el art. 11 del Reglamento del Congreso de los Diputados, No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización del Congreso, y en el art. 22.1 del Reglamento del Senado, Los Senadores no podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización del Senado.
Por tanto, la clave parece estar en averiguar que quieren decir los términos inculpados o procesados. En el ámbito del Procedimiento Ordinario, la respuesta es sencilla, la autorización de la cámara respectiva será necesaria para procesar, es decir, para que el Juez Instructor pueda dictar el auto de procesamiento (art. 384 LECrim), a través del cual por primera vez se atribuyen formalmente en el procedimiento unos hechos con apariencia delictiva a una determinada persona, es la primera resolución de delimita objetiva y subjetivamente el proceso.
Fuera del ámbito del Procedimiento Ordinario y ya dentro del Procedimiento Abreviado, puede que la cuestión no parezca tan clara por la ausencia de una resolución que asuma el papel del auto de procesamiento, aunque sí es cierto que encontramos asimiladas, como el auto de transformación a procedimiento abreviado (art. 779.1.4º) que también atribuye hechos delictivos a persona determinado. En cambio, en mi opinión este es un momento tardío, no se puede esperar a que esté concluida la instrucción para solicitar la autorización a la cámara respectiva, deberá hacerse en un momento anterior, que en el Procedimiento Abreviado corresponderá con la imputación formal del art. 775 LECrim, en la que por primera vez se informa al investigado de los hechos que se le imputan.
Superado esos dos momentos procesales, la imputación (art. 775 LECrim) para el Procedimiento Abreviado, y el procesamiento (art. 384 LECrim), marcado sobre todo como el comienzo de la fase el juicio oral (art. 649 LECrim), ya no será necesaria la autorización de las respectivas cámaras, por tanto, un sujeto que haya sido procesado y que con posterioridad alcance la condición de diputado o senador electo, no podrá beneficiarse ni de la inmunidad (art. 71.2 CE) ni del aforamiento (71.3 CE). Esta es la interpretación que ha hecho la Sala Segunda del Tribunal Supremo de los citados preceptos, teniendo en cuenta la finalidad de la norma, así podemos mencionar el ATS 720/2020, que citando su anterior auto de 14 de mayo de 2019 dice: esta interpretación es coherente con el significado histórico de la garantía de inmunidad y, lo que es más importante, es la única sostenible a partir de una lectura constitucional del proceso penal, pues la inmunidad protege frente a la apertura de procesos concebidos para alterar y perturbar el normal funcionamiento de la cámara legislativa, no para impedir el desenlace de una causa penal en la que el diputado o senador electo ha sido ya procesado, soportando el ejercicio de la acción penal desde un momento previo a la constitución de las cámaras y a su propia incorporación como miembro de cualquiera de ellas. Como reflejaba la mencionada resolución, la exigencia de autorización legislativa para que el poder judicial culmine un proceso penal iniciado cuando los procesados no eran diputados o senadores electos, supondría subordinar el ejercicio de la potestad jurisdiccional a una tutela parlamentaria ajena al equilibrio de poderes diseñado por el poder constituyente.
En cambio, el investigado, que por cualquier circunstancia no haya sido todavía procesado o imputado, y adquiera la condición de senador o diputado de forma previa a que eso ocurra, deberá beneficiarse de la inmunidad y aforamiento del art. 71 CE.
- ¿Se necesita autorización de las cámaras para someter a un diputado o senador a una medida cautelar personal?
Para responder esta cuestión debemos dirigirnos a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 19 de Diciembre de 2019, asunto C-502/19. En ella se responde una cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo español, a raíz de la prisión provisional del Sr. Junqueras Vies, que le impidió cumplir con unos requisitos de la legislación electoral interna (jurar la Constitución) para poder ser considerado, de acuerdo a los Tribunal Supremo español, diputado electo al Parlamento Europeo y por tanto beneficiario de la inmunidad reconocida el el Protocolo nº 7 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Se trata de una sentencia de gran transcendencia, que en síntesis viene a reconocer la condición de Eurodiputado al Sr. Junqueras Vies sin necesidad de haber jurado la Constitución conforme al ordenamiento jurídico español, y que además declara en su apartado 96: A la luz de las consideraciones anteriores, procede responder al tribunal remitente que la existencia de la inmunidad prevista en el artículo 9, párrafo segundo, del Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión implica el levantamiento de la medida de prisión provisional impuesta a la persona que goza de tal inmunidad, al objeto de permitirle desplazarse al Parlamento Europeo y cumplir allí las formalidades requeridas. Si el tribunal nacional competente estima, no obstante, que debe mantenerse la medida de prisión provisional tras la adquisición por el interesado de la condición de miembro del Parlamento Europeo, ha de solicitar a la mayor brevedad al Parlamento Europeo que suspenda dicha inmunidad, conforme al artículo 9, párrafo tercero, del mismo Protocolo.
De lo que debemos entender, que para poder acordarse la prisión provisional sobre un diputado o senador, previamente se deberá haber obtenido la autorización de la respectiva cámara, o en caso contrarío, cuando está medida cautelar de carácter personal sea imprescindible para asegurar la efectividad del procedimiento, sea solicitada la autorización a la vez que se ordena la prisión provisional.
- ¿Gozan los diputados autonómicos de la misma inmunidad?
Todo dependerá de lo que establezca sus respectivos estatutos de autonomía (art. 57.2 LOPJ), pero en un principio ni la CE, ni la LECrim, ni la LOPJ mencionan nada al respecto.
También hay que tener en cuenta que los estatutos de autonomía pueden contemplar un aforamiento diferente al del Tribunal Supremo, y atribuirlo a sus respectivos Tribunales Superiores de Justicia (art. 73.3. a).
- ¿El aforamiento es para delitos y faltas, o sólo para los primeros?
La jurisprudencia es unánime en este sentido, la Sala Segunda del Tribunal Supremo carece de competencia para el enjuiciamiento de las faltas, que carecen de aforamiento y la LECrim atribuye a los Juzgados de Instrucción (ATS 6615/2013, ATS 3986/2007, ATS 14430/2007)
- ¿Qué pasa si no se concede la autorización de la respectiva cámara para procesar?
En ese caso se sobreseerá libremente el procedimiento con respecto al diputado o senador que no se ha obtenido autorización de su cámara, pero podrá continuar con respecto al resto de los procesados para los que no se haya necesitado autorización, y con respecto aquellos que sí se haya obtenido autorización de su cámara (art. 754 LECrim).
- ¿Y si el denunciado o querellado es un Eurodiputado?
En ese caso habrá que atender no sólo a las disposiciones del ordenamiento jurídico español, sino también a las emanadas de las instituciones europeas. En concreto, será de aplicación el Protocolo nº 7 sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión Europea que ya mencionamos anteriormente para hablar sobre las medidas cautelares personales. En concreto su artículo 9, establece: Mientras el Parlamento Europeo esté en período de sesiones, sus miembros gozarán:
a) en su propio territorio nacional, de las inmunidades reconocidas a los miembros del Parlamento de su país;
b) en el territorio de cualquier otro Estado miembro, de inmunidad frente a toda medida de detención y a toda actuación judicial.
Gozarán igualmente de inmunidad cuando se dirijan al lugar de reunión del Parlamento Europeo o regresen de este.
No podrá invocarse la inmunidad en caso de flagrante delito ni podrá esta obstruir el ejercicio por el Parlamento Europeo de su derecho a suspender la inmunidad de uno de sus miembros.
Artículo 750.
El Juez o Tribunal que encuentre méritos para procesar a un Senador o Diputado a Cortes por causa de delito, se abstendrá de dirigir el procedimiento contra él si las Cortes estuvieren abiertas, hasta obtener la correspondiente autorización del Cuerpo Colegislador a que pertenezca.
Artículo 751.
Cuando el Senador o Diputado a Cortes fuere delincuente in fraganti, podrá ser detenido y procesado sin la autorización a que se refiere el artículo anterior; pero en las veinticuatro horas siguientes a la detención o procesamiento deberá ponerse lo hecho en conocimiento del Cuerpo Colegislador a que corresponda.
Se pondrá también en conocimiento del Cuerpo Colegislador respectivo la causa que existiere pendiente contra el que, estando procesado, hubiese sido elegido Senador o Diputado a Cortes.
Artículo 752.
Si un Senador o Diputado a Cortes fuese procesado durante un interregno parlamentario, deberá el Juez o Tribunal que conozca de la causa ponerlo inmediatamente en conocimiento del respectivo Cuerpo Colegislador.
Lo mismo se observará cuando haya sido procesado un Senador o Diputado a Cortes electo antes de reunirse éstas.
Artículo 753.
En todo caso, se suspenderán por el Secretario judicial los procedimientos desde el día en que se dé conocimiento a las Cortes, estén o no abiertas, permaneciendo las cosas en el estado en que entonces se hallen, hasta que el Cuerpo Colegislador respectivo resuelva lo que tenga por conveniente.
Artículo 754.
Si el Senado o el congreso negasen la autorización pedida, se sobreseerá respecto al Senador o Diputado a Cortes; pero continuará la causa contra los demás procesados.
Artículo 755.
La autorización se pedirá en forma de suplicatorio, remitiendo con éste, y con el carácter de reservado, el testimonio de los cargos que resulten contra el Senador o Diputado, con inclusión de los dictámenes del Fiscal y de las peticiones particulares en que se haya solicitado la autorización.
Artículo 756.
El suplicatorio se remitirá por conducto del Ministro de Gracia y Justicia
Víctor López Camacho.
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